草根影響力新視野  張怡穎 

中國基層政府窮到什麼地步了呢？ 在安徽某鎮，連鎮長辦公室的電話都因為欠費停機了。 安徽省平芋鎮政府因為還不起酒店的錢，政府辦公大樓被法院判給了債權人。 基層債務已經造成部分地區基層政府的癱瘓。 湖北一些欠債的基層，鎮長、鄉長都紛紛外出打工了; 河南某鎮，除了鎮長、副鎮長還上班，其餘人都已經“罷工”。

據中國國家統計局估計，縣以下（含縣）的基層債務總額最少超過8000億。

1999年，國務院辦公廳曾經下發了《國務院辦公廳關於徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》。 但是清查的結果並沒有對外公佈，據外界猜測當時鄉村兩級債務已經達到2000多億。 所謂的徹底清理，也無疾而終。 基層政府的債務終於一拖再拖，終成沉痾。

中國鎮政府的財政債務每年以200多億元的速度遞增，預計當前的鄉鎮基層債務額超過5000億元; 其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級預計達2500億元。 如果考慮到縣級財政和鄉鎮財政的比例，那麼縣以下（含縣）的基層債務總額超過8000億。

如此巨額的債務，在世界範圍內也是罕見的。 因為這數字與1999年整個農業的產值24519.1億相比，其比例高得令人觸目驚心，在其他國家足以導致政府破產或者執政黨下臺！那這些債務到底是何時形成的？ 債務比例有什麼構成？ 有哪些債權人？ 農村基層債務到底應該怎麼消化？ 能否像國有銀行商業化改革一樣由中央財政「注資」; 還是有地方政府能自我消化？

1994年中國的稅收建立稅收共享體系，並進行分稅制改革，而這個體系使中央政府享有稅收收入的大部分並影響了地方政府的財政收入。 1980年，地方政府稅收收入占整個政府收入的75%，到2001年時，地方政府稅收卻只占整個政府收入的不到48%。

圖片取自:(示意圖123rf)

同時，隨著中國經濟逐漸走出短缺經濟陰影，地方政府擁有的鄉鎮集體企業的效益下降，導致地方政府財政收入的大大減少。然而，地方政府公共管理職能和經濟發展任務造成的開支壓力不斷增大，使地方政府的財源明顯不足，因而不得不舉債度日。 然而，這僅僅是構成基層政府債務機制的因素之一。 更多的因素，則表現在基層政府在舉債問題上嚴重缺乏自我約束，甚至違背基本的“借貸規律”。在這樣一個背景下，從1996年開始，基層債務開始大規模的出現了。

因為自1993年，農產品開始大幅漲價，農民收入有了很大的增長，農業稅和各種亂攤派大幅增加，縣鄉村三級日子好過了：工資大漲; 機構和人員膨脹; 奢華作風開始盛行，房子、車子、手機、電腦等越配越高級，公費考察從國內發展到國外，從主要領導發展到一般幹部，甚至村民辦教師、小組長也要出去“考察”。然而幾年後，農產品價格開始下滑，內地鄉鎮企業也大面積滑坡，縣鄉村的收入增幅減緩，有不少地方出現了負增長。但是，支出卻剛性增長，借債成了普遍採用的緩解財政危機的辦法。

然而，國有銀行退出縣域經濟，農村信用社實力有限，使得借債的手伸向了民間，一種方法是成立農村合作基金會，高息攬存，用於政府消費; 另一種方法是直接找民間拿月息30‰的高利貸。 部分基層幹部參與其中。 由於高利貸管理混亂，「營運債務」一度發展成為某些幹部的生財之道。為了吸納更多的錢維持債務的惡性循環，民間借貸的利息從月息15‰增加到了現在的30‰，有的地方達到40‰以上。

這樣債務規模越來越大，增長速度越來越快，潛在的危機也越來越深重，也使得中國中央政府無法插手不管。2021年，中國東北黑龍江省鶴崗市成為中國第一個進行財政重組的地方政府。這是自中國國務院在2016年公布從縣到省的地方政府，應如何處理債務風險的規則以來，第一次有城市管理部門採取官方緊急措施。

由於鶴崗市缺乏資金，它無法支付價值55.7億美元的債務利息和本金。根據中國國家統計局的數據顯示，到2021年，該市的債務總額已攀升至近300億美元，或約為其總財政收入的230%。鶴岡市只是中國眾多債務惡性循環 的地方政府之一，而且只是冰山一角。美國智庫馬可孛羅（MacroPolo）的經濟學家宋厚澤（Houze Song）向《彭博社》表示：「中國許多城市將在幾年內變得像鶴崗一樣。」宋厚澤還說，中國人口老齡化和人口萎縮，意味著許多城市沒有勞動力來維持更快的經濟增長和稅收收入。

對習近平來說，這關係到他在宣示要在2035年前將中國人民收入水平提高一倍，同時縮小貧富差距的雄心壯志。這是社會穩定的關鍵，因為如果沒辦法好好處理地方政府債務，就會像「滾雪球」一樣越滾越大，而財政危機這把火會自下向上繼續蔓延，直到燒到習近平的統治正確。