文／彭杏珠
苗栗縣爆發財政危機，讓全民正視地方債務風險。《遠見》今年再度盤點各縣市財務狀況，到底有哪些面臨紅色警戒？自從今年7月苗栗縣又爆發「付不出薪水」的財政危機後，地方債務再度成為焦點。《遠見雜誌》2012年7月曾進行「22縣市債務總體檢」，至今滿三年，到底這些日子以來，地方債務是慢慢止血，還是步入更危險邊緣？

答案，有悲觀，也有樂觀。如果看22縣市債務總額，是悲觀的。2012年長短期加自償性債務為1兆476億元，到今年6月底則是1兆1998億元（預算數），增加超過1500億。但稍感安慰的是，成長幅度已趨緩，從2013年的6％，降到今年的3.66％。

11縣市人均負債增加
資產、創稅能力是關鍵
在全民重視地方債的此刻，《遠見》再次盤點各縣市債務。根據財政部統計到今年6月底的資料，與《遠見》2012年的調查相比，依舊維持零負債的是金門縣與連江縣，人均負債增加的有11縣市，但有9縣市減少。

人均負債前四位排名則不變，第一名是高雄市，債務餘額擴大至2540億元，每位市民負擔增加1.27萬元為9.14萬。其次是苗栗縣7萬元，微降2000元、台北市5.2萬元，減少1.22萬、宜蘭縣5.01萬，微減2200元。

面對負債規模是否偏高的疑慮，高雄市財政局長簡振澄解釋，有人拿高雄市跟苗栗縣比，說高雄比苗栗嚴重，「其實雜貨店怎麼比台積電？」他認為，不能只看絕對值，高雄市還有500多億舉債空間，每年舉債額度都控制在債限九成內，且逐年下降，從2011年的166億降至今年的115億。

「我敢保證陳菊市長2018年卸任前，財務絕對很穩健，」簡振澄說，還會有200億～300億的舉債空間留給下一任。其實負債並不可怕，重要的是有沒有足夠資產與償債能力。中興大學國家政策與公共事務研究所教授李長晏指出，將人均負債和償債能力的指標一起看，較為客觀。

離島、農業縣市 自籌財源較不易

檢視地方財政可以從扣除補助及協助收入的自有財源，與扣除中央統籌分配款後的自籌財源，來了解地方的創稅與償債能力。

根據102年度的資料顯示，在自有財源部分，擁有金門高粱酒的金門縣，一馬當先，自有財源占歲出比高達94％。其次是工商大縣桃園縣（81％）、台北市屈居第三（79％）。
自籌財源占歲出比排名也跟自有財源呈正相關，前九名順位一致。

一般而言，自籌財源占比超過50％，表示償債能力相對強。長期受益金酒穩定獲利的金門縣，再度排名第一（占比83％），是財務穩健、令人羨慕的城市。

倒數幾名都是離島跟農業縣市，連江縣跟澎湖縣是難兄難弟，連江縣自有財源占比21％，自籌財源占比更降到11％，澎湖縣分別是27％、10％。

苗栗預算浮編嚴重 導致債務比破表

另外，檢視地方財政的重要指標還有財政紀律。近幾年苗栗縣債務大增的原因就是浮編總預算，擴大舉債空間，導致債務比破表。

根據2013年修正的「公債法」規定，累計一年以上債務上限從45％，調高為當年度歲出（加上過去的保留款）的50％。

直轄市跟其他縣市的計算方式不同，一年以上債限，是採取前三年全國GDP平均值的百分比，且六都的百分比都不同，以今年為例，台北市是2.57％、高雄市1.92％、新北市0.96％、台中市0.84％、台南市0.69％、桃園市0.67％。

一年以下債務上限，全國22縣市均為當年度歲出總額的30％。而只要一年以上債務比，達到債限九成，就被列為預警對象。

累計至今年6月底，一年以上的債務比，全國共有苗栗、宜蘭二縣市超限；雲林縣、南投縣、屏東縣、嘉義縣四縣市，面臨債務破表危機。

相比其他縣市，擁有較多統籌分配款與創稅能力的六都，財政相對健全，長短期債務比都未達預警標準。累計一年以上債務比，距離舉債上限仍有一段距離，例如桃園市還有83％的舉債空間，台北市也有65％的借款額度，高雄市距離債務上限較近，剩下21.35％。

其餘16縣市，長短債雙雙破表的有苗栗縣、宜蘭縣，苗栗一年以上債務比達67.59％，宜蘭是63.91％。

為何這兩個縣市超限這麼多？本次調查發現，債務比超限原因跟過去不盡相同。近幾年來中央比過去更加強監督，要求縣市「核實」編列預算，因為歲出縮水，才導致債務比提高，並非實質債務增加所致。

以苗栗縣為例，今年6月底一年以上累計債務231億元，從100年度被糾正後，總債務已減少，但債務比反而攀升。

原因是100年度時，縣府為增加舉債額度，擴大歲出預算為411億，當年度舉借一年以上債務111億，未滿一年債務103億，共計214億，後被糾正核實編列預算，造成104年度歲出規模降為239億元，分母（歲出預算）縮水，分子（債務餘額）仍相同，才導致百分比增高。

宜蘭債限破表，也是核實編列預算所致。除苗栗、宜蘭外，雲林縣債務比也達滿水位（49.52％），已到無錢可借的困境，另外逼近債限的有南投縣（46.79％）、屏東縣（46.6％）、嘉義縣（46.14％）。

新官上任無米炊
健全財政刻不容緩

去年底新任縣市長無不感受到「無米炊」的窘境，不僅借貸空間有限，還須提償債計畫，堪稱艱困。如雲林縣長李進勇接任時，債務比已高達47.4％；屏東縣長潘孟安接棒時，債務比也達到44.27％。「既然要選地方首長，就要概括承受，好壞都要承擔下來，」台北大學公共行政暨政策系副教授張育哲說。

以新竹縣為例，今年債務比增至44.67％，主因是縣長邱鏡淳2009年底接任後核實編列預算，導致歲出規模縮水，債務比增加，「連中央的補助款都必須拿到文號，才敢編到歲入，」新竹縣財政處長黃國峰說，前任縣長調借區段徵收基金158億元，四年來已償還94億元，且每年都確實執行還本1％，只是外界看不到，因為基金不列入公債。

張花冠上任嘉義縣長五年來，嘉義縣一年以上債務比攀升至46.14％，她表示，主要是中央未能核實撥補，導致每年財務缺口達30億，只能仰賴舉債弭平，導致債務逐年增加。目前除人事費等法定支出外，其餘縣款均以凍結1.5成為原則，每年強制還本均超過1％以上。

南投縣長林明溱上任才半年，債務比從40.25％增至46.79％，也跟歲出規模縮水有關，導致債務比升高。財政處長許玉鈴說，半年內長短債已還10億元，其中1.4億是長債部分，不僅提前，且超過還本1％的規定。

雲林縣不僅債務滿水位，月前也被傳出發不出薪水，其實債務比攀升原因跟南投一樣，今年元月已減債3.5億，卻因104年度歲出預算減少近24.43億，債務比不減反增至49.52％。

雲林縣財政處長洪仁聲表示，農業縣連自有財源都不足以支應人事費，長期以來僅能以舉債籌措財源，導致債務逐年增加，今年初就預估今年10月將發生調度問題，因此3月提出三年財政改善計畫，現在才能順利運作、發放薪水。

屏東縣的債務比也高達46.6％。財政處副處長陳玲琴解釋，因為歲出保留款減少所致（分母縮水），不是因為借款，縣長潘孟安上台半年，已還債2.44億元，超過年底還本1％的規定。

經過苗栗縣發不出薪水的財政危機後，今年9月起，財政部開始加強控管，已將22個縣市分成四級，按月監督管控，且強制還本1％。第一級就是債務比超限的苗栗縣、宜蘭縣。其中苗栗縣的情況最嚴重，因為歲入歲出短絀，除控制債務不再增加外，很難償還債務。

全民一起監督 避免首長亂花錢

宜蘭縣儘管債務比破表，卻是財政部眼中的模範生，概括承受以前的債務，並履行償債計畫，債務逐漸減少。今年6月人均債務已從2012年4月的5.23萬微降至5.01萬元。在一毛錢都借不到的情形下，從2011年元月迄今，宜蘭還了16.96億元。

被列為第二級債限比達到九成以上的，則是雲林縣、南投縣、屏東縣、嘉義縣。其他被分為第三級、第四級的縣市，儘管有些債務比很低、甚至為零，財政部還是會按月審核其公債概況，關注債務變化趨勢。

只要達到債限比九成以上（一至二級）的縣市，都被要求提出債務改善計畫及時程表。財政部國庫署署長阮清華指出，中央、地方是一體的，任何縣市出問題，都非國家之福。中央透過分級監督機制，藉此健全地方財政。

目前宜蘭縣、新竹縣已被主計總處當成財政績效進步的案例。南投、屏東、雲林雖然債務比逼近上限，但三位縣長去年底上台至今年6月底，債務分別縮水15億、28億、15億。績效最高的是基隆市，半年減債17億，債務比降至債限九成以下。顯見只要首長願意承擔，財政就能逐漸健全。

其實，地方債務會增加，都是歲入不足、歲出不節制所造成，例如地方政府可以調高地價稅、房屋稅以增加財源，但多數首長為競選連任，不願意加稅，如果歲出再不撙節，例如舉辦放煙火、演唱會等一次性活動，財政更易出問題。

台灣的地方債務早已是全民的歷史共業。李長晏建議制訂地方的「破產法」，否則縣市首長們無所畏懼。最好是喚醒公民自覺自省能力，共同監督地方的財政，終究人民才是對抗統治者最有力的武器。

除了帳面數字 還有看不見的危機
地方潛藏負債 竟高達6兆1682億

看到6兆1682億這個數字，你可能很難具象化，到底這是多少錢？

其實，這相當於2014年台灣GDP的2／5，剛好是2015年中央歲出總預算的3.2倍。若以千元的新台幣大鈔堆疊起來，約有1373.76棟台北101大樓那麼高，等同台灣50％的外匯存底。

這個龐大的數字到底是什麼？它正是目前全國22縣市（含鄉鎮市）的負債總額，也是全民必須面對的真相。

台北市潛藏負債1465億 高居全國之冠

其實近年來，各界關注地方債務時，僅限於財政部所列管的長短期公共債務，截至今年6月底加上自償性負債，共為1兆1998億元（預算數）。若加上大家忽略的潛藏性負債，地方負債實已高達6兆1682億餘元。

潛藏性債務主要是哪些呢？包括舊制軍公教人員退休金（含鄉鎮市）、公務人員退休撫卹金（含鄉鎮市）、積欠勞健保及就業保險等保險費補助款、退休公教人員優惠存款（18％）的差額利息、縣市向特定用途專戶存款或基金調借的資金，還有向中央或其他機關的調借，以及其他等項目，共計4兆9684 億餘元。

其中，占比最高的是舊制軍公教人員退休金（3 兆1573 億餘元，63.55％），再來是公務人員退休撫卹金1兆5113 億餘元（30.42％）。這是政府估算從現在至民國129年（公務員部分）、130年（教師部分）所須支付的退休撫卹費用。

扣除最大宗的兩筆負債，縣市還有潛藏負債2998 億餘元，以台北市的1465億餘元最高，包含積欠勞健保及就業保險等保險費補助款376億餘元。其次是高雄市的666億6110萬餘元，主要也是積欠勞健保及就業保險等保險費補助款（377億餘元），第三名桃園縣共計132億餘元，是向特定用途專戶存款或基金調借的負債。

另外，潛藏負債超過100億元以上者，依序有新竹縣、新北市、台南市。以目前地方債務逐年增加的趨勢，再加上不斷累計的潛藏負債，地方財政將更為困窘，這都是全民要面對的真相。

為何地方政府會有這麼龐大的債務，《遠見》遍訪熟悉地方治理的學者、官員、地方政治人物，共歸納出八大禍因。

分別是一、五道關卡的監督機制失靈；二、大量閒置的蚊子館建設；三、討好選民的社福支票；四、全民低納稅卻又想擁有高福利；五、議會與地方首長的利益共生結構；六、約聘雇及臨時人員加大財政負擔；七、人事成本支出龐大，造成財政僵化，以及八、中央、地方歲收分配不均，也是助長債務增加的一分子。

其實從2012年7月10日起，22縣市的長短債務已無所遁形，財政部、各縣市每月都會公布在網站。不過多數人對這個掛在牆壁上的「債務鐘」很無感，因為並沒有要縣市民立即掏出錢還債，而會上網查看、關心的更是少數。

最近苗栗縣政府意外掀開財政惡化的「潘朵拉盒子」，才讓外界警覺到地方債務的嚴重性。龐大的債務宛如土石流，正在沖垮台灣未來，希望從此刻起，民眾能提高對健全財政的重視，遏止地方財政繼續失控！

【本文摘自遠見雜誌9月號；更多文章請上遠見雜誌官網】
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