文╱彭杏珠

2015年聯合國《世界投資報告》指出，台灣外人投資在全球211個國家與地區，排名倒數第五。不僅外商不捧場，連自家人也興趣缺缺，今年第一季民間投資成長率為負0.14％。

其實，近十年來，台灣大型投資案幾乎銷聲匿跡。從環評申請件數可看出端倪，近20年來符合認定標準應送環保署審查的案件不斷下滑，從1999年最高峰的86件，降至去年的10件。

2015年就有位台商買了幾公頃土地，預備投資數十億精密機械業。當他聽到朋友的環評案拖延十年，最後訴訟纏身、形象受損，投資付諸一炬時，「我嚇都嚇死了，還敢投資？」他隨即轉往海外設廠。

這十年來，類似案例不斷增加，為何想在台灣投資變得如此困難？

令人卻步的原因很多，但核心都不脫「環境影響評估」，其中環評法早被不少開發單位視為台灣前三大惡法之一。

環評法自1994年正式實施以來，對保護台灣的生態環境與不同族群的權益，確實發揮效益。但22年後的今天，為何開發單位談「環評」均色變呢？

關鍵問題1〉審查項目無止盡 涉及生態更遙遙無期

首先，環評似乎被無限擴張，開發單位永遠有做不完的評估，項目包山包海。

根據規定，環評調查及進一步評估要做的項目，除地形、地質、土壤、水文、空氣品質外，還包括生態、景觀、社會經濟及文化議題等。甚至若預定地在海邊、偏鄉，連漁業權補償，遷村的補償及輔導就業等都被列入，而這些議題又常成抗爭焦點，導致重大審查案一審就是好幾年。

遇到爭議性或重大開發案，第一階段環評不夠，還要進入第二階段環評，審查項目更是無止盡。

一位從事環評的工程師說，每開完一次會，題目就會不斷延伸，從一個變成10個、100個，甚至200個。

以六輕四期擴廠計畫為例，每日需新增近10萬噸水。光為這10萬噸水，六輕共提出三種解決方式，第一種是引用伏流水，經濟部認定伏流水是地上水可使用，但部分民眾堅持伏流水是地下水，不能使用。

第二種是回收農業用過的水，再處理運用。好不容易花三年，找齊散落海內外的140幾位地主蓋章同意，送到雲林縣政府審查，最後的決議是：做海水淡化吧。六輕因此開始興建台灣第一座大規模海水淡化廠。

另外，只要跟生態扯上邊，審查時間便遙遙無期。有一個交流道已審十次還不能通過，因民眾擔心影響候鳥、蝴蝶飛行，公路局不斷閃躲、更改路線，至今還躺在環保署。

因為生態議題而延長審查時間的，除國光石化最有名的中華白海豚外，還有螻蛄蝦。

20年前政府開發彰濱工業區時，當地有特殊的螻蛄蝦（台語稱蝦猴），民眾擔心會影響生長，要求開闢保育區，最後劃出長1020公尺、寬120公尺的區域。

按環保署規定，開發單位每季都要追蹤提交保育成果，至今已有20年。如發現數量減少，還要請專家調查原因、寫檢討報告。

現在，民眾只要到鹿港天后宮廟口逛一圈後，就會發現兩旁海產店的展售架上，滿滿排列著紅澄澄的螻蛄蝦。「政府不禁止民眾捕捉，還當成地方美食，但卻要我們保育，數量變少，還要檢討原因，」參與追蹤的人批評，政府是否有兩套標準？

委員不是通才 專業項目應分工

福海風力發電公司副理王瀧就表示，只要碰到一個單位有意見，就要再開一次會，重複回答同樣問題，「風電雖是再生能源，光計畫說明書就印不完，一本報告一印就幾百頁，一次會議要印40至50本，都不知道要砍幾棵樹！」

遇到類似國光石化等民眾關切的案件，每次會議都要印製厚厚的說明資料，最後報告更達上千頁，光印製100本的費用就超過10萬元。

曾任審查委員10幾年的台科大化工系講座教授顧洋指出，環評不應什麼都要委員審查，委員哪能樣樣精通？例如健康風險評估應該交給衛福部處理，「不然土地、水、電、生態、文化都要三關、五關審查，業者太痛苦，委員也很痛苦。」他指出，審查項目太廣太多這一點，最需要修改。

關鍵問題2〉審查標準不明確 缺公正數據常惹議

除調查項目無限擴張，審查也沒有明確標準。

儘管環評法規定審查會議、環評大會以不超過三次為原則，但不少案子三次根本審不完，如遇爭議項目，還要開專家會議。「地質、海域、植物、動物……，各種會議多到令人難以想像，」一位工程師說，有一個案子兩年內就開20幾次會。

由於環評審查的都是未實際發生的事項，須透過模擬試算推估，環保署雖有幾種試算程式，卻久未更新，導致民眾常引用一些學者說法，由於缺乏公正客觀的數據，常惹爭議。例如某開發案，有教授試算結果會死4260人，與業主委託的學者模擬結果落差太大，吵來吵去，難有定論。

台大環工所名譽教授鄭福田建議，環保署應統一規定幾種國際模式，所有環評都適用，方能終結「莫衷一是」的困境。

美麗灣渡假村副經理朱膺州的親身經驗是，環評標準從嚴不是壞事，業者也樂意遵守。但到底飯店的水要處理到什麼程度才達標準？都用三級薄膜處理到幾乎可以喝了，這樣夠不夠？有明確可依循的標準，業者會自行評估，如成本過高或無法執行，自然會放棄，不用浪費審查的社會成本。

關鍵問題3〉主管機關棄守職責 環保署變擋箭牌

由於環評法的關係，目的事業主管機關經常棄守職責，讓環保署變成各部會的擋箭牌。

通常環保署召開審查會議時，都會邀請相關部會出席，各單位都會提問，並要求業者解決。但有業主指出，曾事先行文詢問主管機關的意見，等到開審查會時，出席代表竟然說不行，意見前後不一，令人錯愕。

且多數部會出席會議，只丟問題卻未能站在主管機關立場協助解決。以離岸風力發電場為例，針對漁業權補償，有漁會不履行先前跟業者的協議，想改成每度電回饋0.5元當補償金，以新政府預計發電400萬瓩計算，20年就是1600億元。

「我們都跟漁業署反應了，希望政府能統一處理，至今沒有消息，」所有選址在彰化海域的風電業者都很急。

還有業者遇到「水下文化資產保存法」「海岸管理法」問題，儘管施行細則還未出爐，文化、內政部在審查會已要求業主做水下文物的相關調查。

環保署只針對環境 才能做好審查

環保署前署長沈世宏的親身經歷是，各部會習慣將自身業務丟給環保署，讓環保署「公親變事主，裡外不是人」。

連台灣環保聯盟台東分會理事長劉?錫都認為，應將社會、經濟、文化等議題獨立出去，環保署只針對環境部分審查，不該扛這麼大責任。

當所有問題都丟到環保署，必會拖延時間，所以沈世宏任內推動修法，終於在今年元月開始執行，規定主管機關收到環評書後，應釐清、說明非屬環保署主管的業務爭議點，再送審查。

但近半年來僅有三件環評案，就有兩件被退件，其中一件就是漁業權補償爭議未解，業者還在努力中。

關鍵問題4〉審查委員有最終否決權 難回歸環保專業考量

台灣的環評制度還有一項世界少有的，就是審查委員具有開發與否的最終「否決權」。

環評法從美國引進台灣，原希望開發單位將環保納入考量，環保署給予審查建議，由主管機關做各種面向的綜合評估後，再決定是否准予開發。

但在立法院修定時卻增加第14條，規定主管機關於環評未完成前，不得為開發行為之許可，等於給予委員「否決權」。

當下屬機關環保署可以否決行政院重大決策，成為「太上」行政院時，所有對土地徵收、漁業權補償有意見，或擔心破壞環境的人全跑到環保署抗議。

沈世宏進一步分析，委員應討論「是不是」而非「要不要」的問題。環評只要摻雜「要不要」，很多爭議都講不清楚。

「否決權有其時空背景，經過22年了，確實可重新檢討，」顧洋說，例如蘇花改開發案，委員僅就是否對環境造成傷害而審查，希望透過什麼方法降低影響，而不應該由委員做出這條公路要不要蓋的決策。

雖然沈世宏任內不斷建議修法拿掉「否決權」，「但難度非常高，根本送不進立法院，」他說，只要有否決權，遇到爭議案件，就無法回歸環保專業考量，因各方勢力及爭取補償金的民眾都會介入，最後又是政治決定。

關鍵問題5〉委員權責不成比例 領2000元出席費卻審千億開發案

環評委員出席費2000元，又要承受輿論壓力。

能獲聘為環保署環評委員的學者專家，均一時之選，但每次出席費只有2000元，卻可能要審5000億元的重大開發案，實在不成比例原則。

如遇到爭議案件，還要莫名被罵。一位委員私下說，只要說出任何對開發單位較有利的話，臉書就會被灌爆，也會被環團告，「為何要為區區2000元，承受這麼大的責任？」

加上21位委員中，有七位部會代表，環保署長、副署長都是當然委員，有時也會強勢主導。

鄭福田說，有委員平常不開會，等審查委員做出結論，才以專家身分發表高論，質疑結論。也有主席只花10分鐘，就否決委員花10幾小時達成的決議，交回再審，「這種不尊重專家、不負責任的做法，很不可取。」

關鍵問題6〉少數民意凌駕專業 缺少理性論述時就淪為全民公審

少數民意凌駕專業審查，也是環評普遍存在的現象。環評法設有公民參與機制，業者須召開說明會、公聽會，資訊即時公開透明，民眾也可以到審查大會上登記發言。

這幾年在環團的監督下，確實達到環保的成效。但遇到爭議案件時，審查會議常因民眾踴躍參與，擠得水洩不通，加上業主與民眾訴求強烈不同，環評主席很難維持秩序。

按照會議規則，顧問公司先簡報10至20分鐘，民眾以三分鐘發言為限，通常主席都會尊重民眾發言，尤其有立委參加時，民眾總提問時間甚至達二至三小時，開發單位僅能答覆10至20分鐘，很難完整陳述內容、釐清爭議。

有位委員不客氣說，某立委常帶民眾參與審查會議，儼然是「主席」，霸占麥克風不放。

這幾年，有些知名學者已不再擔任環評委員。鄭福田指出，因為遇到爭議案件，民眾無法理性論述，不尊重專業，還被羞辱，再當下去也沒意義。

談起爭議性的環評審查，不管是委員、業主或工程顧問公司，只有兩個字：凌遲。「耐心解釋，參與民眾不相信，甚至質疑我們是業主的幫凶，公然說謊護航，」一位工程師心酸地說。

「當環評審查變成全民公審時，大的開發案都不會來了，」沈世宏感嘆。

由於環評充滿不確定因素，現為審查委員的中興大學水保系教授游繁結指出，為何海外投資無保障，台商還是要去，不排除受環評影響，當審查過程繁複又冗長時，自然降低投資意願。

一位美商公司負責人表示，外商最怕不確定因素及適法性問題，同一個環評法令隨時有不同解釋，還有審查無法收斂、少數民意凌駕專業，環評不知要拖多久？這些都令人卻步。

不過地球公民基金會執行長李根政也替環團抱不平，他認為環評受到關注，不是人民無理取鬧，是政府沒能力解決。建議政府做重大政策可行性評估時，就應該有民眾參與機制，以建立公信力。

2005年堪稱是台灣投資開發的分水嶺，從國光石化，中科三、四期到美麗灣，不管是高汙染的石化業、總出口占比三成的科技業，還是無煙囪的飯店業，都在環評上受挫。

現在國光石化不投資了，中科三、四期正準備第二階段環評中，而環評案敗訴的美麗灣渡假村還不知道何去何從？

就在6月10日的端午連休假期，總統蔡英文邀集行政團隊開會，關切五大產業的進度，其中亞洲矽谷及綠能兩大園區依法都必須環評。小英要求團隊把握環評時程，不要讓政見跳票。

連推動四年的離岸風電也正經歷環評考驗，僅能緩慢進行。小英如想兌現政見、擺脫台灣淪為投資者卻步的汙名，就從環評開始改革起吧。

【本文摘自遠見雜誌7月號；更多文章請上遠見雜誌官網】
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